“十三五”以來(lái)，隨著(zhù)排污許可制改革不斷深入，除政府部門(mén)的主導外，排污許可第三方服務(wù)機構已經(jīng)成為排污許可制實(shí)施的重要輔助力量。從法律層面來(lái)看，《排污許可管理條例》對于接受審批部門(mén)委托的排污許可技術(shù)機構作出了明確規定。實(shí)踐中，排污許可第三方服務(wù)機構在助力管理部門(mén)排污許可證審核及排污單位主體責任落實(shí)等方面發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也暴露出服務(wù)質(zhì)量參差不齊以外等一系列問(wèn)題。

本文結合對多地（包括浙江、安徽、山東、廣東、海南、北京、上海等省市）排污許可管理部門(mén)、排污許可第三方服務(wù)機構及行業(yè)協(xié)會(huì )等深度調研，分析排污許可第三方服務(wù)機構發(fā)展現狀及地方管理實(shí)踐，識別問(wèn)題并提出相關(guān)對策建議，以期為國家層面規范排污許可第三方服務(wù)機構管理提供有益借鑒與參考。

按照服務(wù)對象不同，排污許可第三方服務(wù)機構大致分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是為政府提供服務(wù)，涵蓋排污許可證申領(lǐng)材料審核、現場(chǎng)審核、許可證填報質(zhì)量復核、執行報告規范性審查等業(yè)務(wù)；第二類(lèi)是為企業(yè)提供服務(wù)，涵蓋排污許可證申請、變更、延續或重新申請的填報或全程代辦、自行監測等業(yè)務(wù)。

近年來(lái)，排污許可第三方服務(wù)行業(yè)總體呈現幾方面趨勢特征：一是排污許可服務(wù)市場(chǎng)迅速擴大。2016年以來(lái)，在排污許可制改革等利好政策驅動(dòng)下，大量原來(lái)從事環(huán)評編制、環(huán)境監測、環(huán)保設施維護等領(lǐng)域的機構轉型或拓展業(yè)務(wù)范圍，紛紛進(jìn)入排污許可咨詢(xún)服務(wù)領(lǐng)域。浙江省及佛山市的相關(guān)調查顯示，超過(guò)90%的企業(yè)正在聘請或曾經(jīng)聘請過(guò)第三方機構為其提供排污許可技術(shù)服務(wù)。

二是為政府提供服務(wù)的第三方相對更專(zhuān)業(yè)。從各地來(lái)看，為政府提供服務(wù)的第三方機構多為原環(huán)評評估、環(huán)境科研院所等，多通過(guò)公開(kāi)招標等方式引入，技術(shù)能力水平相對較高。但為企業(yè)提供服務(wù)的第三方機構多為環(huán)保咨詢(xún)機構或設備生產(chǎn)及運維單位等，部分采用與已有服務(wù)打包委托形式。

三是經(jīng)濟較發(fā)達地區的第三方服務(wù)質(zhì)量相對更高。結合調研來(lái)看，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平較高的地區，地方依證執法相對更嚴格，企業(yè)守法意識較強，服務(wù)支付意愿更高，因而吸引第三方機構扎堆競爭，催生高質(zhì)量排污許可服務(wù)。相反，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區，第三方機構數量有限，甚至出現市場(chǎng)壟斷情況，服務(wù)質(zhì)量堪憂(yōu)。以浙江省為例，杭州、湖州等地排污許可填報質(zhì)量相對高于其他省內城市。

目前，地方排污許可第三方服務(wù)機構的管理總體處于探索階段，大致分為以下四類(lèi)做法。

規范第三方技術(shù)服務(wù)行為

為引導和規范排污許可第三方機構服務(wù)行為，各地從法規政策、廉政風(fēng)險防范等方面開(kāi)展了多種形式探索。

第一，建立排污許可第三方服務(wù)機構約束懲處機制。主要包括兩類(lèi)：一是制定明確處罰條款。如海南省規定技術(shù)服務(wù)機構弄虛作假的，由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責令改正，并處所收費用一倍以上三倍以下的罰款。二是設置黑名單機制。如金華市武義區設立中介機構服務(wù)質(zhì)量投訴電話(huà)，對存在弄虛作假、質(zhì)量時(shí)限不合要求和亂收費等行為的列入黑名單，一年內不得承接縣域范圍內排污許可業(yè)務(wù)。

第二，設置排污許可第三方服務(wù)機構廉政風(fēng)險防范機制。為防止第三方服務(wù)機構出現“既當裁判員又當運動(dòng)員”情況，部分地方采取相關(guān)措施：一是在相關(guān)法規或政策文件中規定，接受生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)委托進(jìn)行技術(shù)評估的第三方技術(shù)機構，不得同時(shí)從事本行政區域內排污單位委托的與排污許可技術(shù)評估相關(guān)的技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)，如云南省。二是在管理部門(mén)招標公告或簽訂合同階段設置相應條款，限制第三方機構服務(wù)行為，明確服務(wù)期內不得再承接標段范圍內的有償排污許可技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)，如廣東省等。三是簽訂廉政協(xié)議或廉政承諾，明確第三方排污許可服務(wù)廉政要求，如濟南市、連云港市等。

開(kāi)展第三方服務(wù)評價(jià)及結果公開(kāi)

部分地方管理部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì )出臺排污許可第三方服務(wù)機構評價(jià)辦法，在評價(jià)對象、評價(jià)內容及評價(jià)結果應用上各具特色。

一是建立服務(wù)質(zhì)量考核評分制度。如湖州市南潯區要求排污許可第三方服務(wù)機構必須在開(kāi)展業(yè)務(wù)前向屬地主管部門(mén)提交備案，并實(shí)行年度差異化考評評價(jià)，對企業(yè)委托方的考核主要是排污許可內容日常審核、服務(wù)質(zhì)量考核和質(zhì)量抽查考核，對政府委托方的考核主要是審核質(zhì)量考核和服務(wù)質(zhì)量考核，并按照考核得分劃分等級，定期在政府官網(wǎng)公布結果，接受公眾監督。

二是開(kāi)展第三方服務(wù)績(jì)效評價(jià)。如北京市環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )制定《北京市排污許可管理中第三方服務(wù)績(jì)效評價(jià)指標體系及評價(jià)標準》，對排污許可成員單位實(shí)施績(jì)效評價(jià)，涉及合同簽訂、人員能力及項目實(shí)施等方面，評價(jià)實(shí)行百分制，并設定具體評價(jià)標準。

探索第三方考核機制或信用管理機制

部分地方應用信用管理思路，探索排污許可第三方考核機制或信用管理機制，引導第三方機構提升服務(wù)水平與質(zhì)量。

一是實(shí)行排污許可第三方填報質(zhì)量考核通報機制。如常德市制定排污許可技術(shù)評估打分標準，對實(shí)行告知承諾制審批的項目及重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)委托的第三方機構所填報的排污許可申請表進(jìn)行考核打分，并采取不同的管理措施：評分90分以上的，予以通報表?yè)P并優(yōu)先發(fā)證；評分70分以下的，予以通報批評；針對填報管理類(lèi)別錯誤、信息失實(shí)等情形，實(shí)行一票否決，予以通報批評。

二是建立排污許可第三方服務(wù)機構信用管理機制。如嘉興市建立定期考核與日常監管相結合的考核機制，區分政府委托、企業(yè)委托兩類(lèi)評價(jià)對象，考核內容包括排污許可文件質(zhì)量考核、服務(wù)質(zhì)量考核，創(chuàng )新性設立個(gè)人從業(yè)能力認定、主管部門(mén)表?yè)P及處罰、社會(huì )監督等附加考核項，評定結果定期向社會(huì )公開(kāi)。其中，連續兩年評定結果為D級的，相關(guān)信息計入信用記錄，并納入國家有關(guān)信用信息系統向社會(huì )公布。

三是依據不同評分及不規范行為情形實(shí)施分類(lèi)懲戒措施。如上海市松江區對轄區內從事排污許可第三方服務(wù)機構實(shí)行分級分類(lèi)管理，根據評分結果及檢查發(fā)現的問(wèn)題情形，采取書(shū)面告知、約見(jiàn)談話(huà)、內部通報、負面清單、行政處罰等五類(lèi)不同懲治措施。

發(fā)起排污許可第三方服務(wù)倡議

部分地方管理部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì )積極行動(dòng)，倡議排污許可第三方機構行業(yè)自律，以激發(fā)排污許可第三方服務(wù)行業(yè)的內生動(dòng)力。

一是由地方管理部門(mén)發(fā)起倡議。部分地方管理部門(mén)主動(dòng)作為，樹(shù)立排污許可第三方服務(wù)“風(fēng)向標”，如安徽省發(fā)布《環(huán)評和排污許可從業(yè)單位和人員“五倡導”》《環(huán)評和排污許可受聘專(zhuān)家“五做到”》等，倡導從業(yè)人員規范技術(shù)服務(wù)行為。

二是由行業(yè)協(xié)會(huì )引導行業(yè)自律。部分行業(yè)協(xié)會(huì )發(fā)揮橋梁紐帶作用，引導行業(yè)健康良性發(fā)展，如佛山市南海環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )等面向企業(yè)委托的第三方機構發(fā)起服務(wù)公約，內容包括服務(wù)企業(yè)、協(xié)助政府、守法遵章等，營(yíng)造良好行業(yè)生態(tài)。

行業(yè)市場(chǎng)門(mén)檻較低，第三方機構服務(wù)質(zhì)量參差不齊

當前，排污許可第三方服務(wù)機構沒(méi)有任何行業(yè)或市場(chǎng)準入門(mén)檻，也沒(méi)有資質(zhì)限制，一些不正規、不專(zhuān)業(yè)的小而散的環(huán)保咨詢(xún)機構甚至社會(huì )個(gè)體進(jìn)入市場(chǎng)，排污許可第三方服務(wù)市場(chǎng)“魚(yú)龍混雜”，行業(yè)服務(wù)水平總體低于環(huán)評服務(wù)行業(yè)。以排污許可證核發(fā)為例，部分第三方機構申報信息填寫(xiě)不準確，導致基層發(fā)證很多時(shí)候都要手把手教，不但擠占行政資源，更影響到排污許可申領(lǐng)與核發(fā)效率。

地方排污許可依證執法不到位，排污單位對高質(zhì)量排污許可服務(wù)需求不足

盡管過(guò)去幾年排污許可制取得較大進(jìn)展，但仍有一些地方未能做到嚴格“依證執法”，對于部分違法違規行為處罰或追責不夠，讓個(gè)別企業(yè)產(chǎn)生了諸如排污許可違法成本不高等錯覺(jué)，因而對強化自身能力建設、聘請高質(zhì)量咨詢(xún)服務(wù)等投入意愿不強，壓縮了排污許可第三方機構提供高質(zhì)量服務(wù)的空間。

排污許可第三方行業(yè)不規范，從業(yè)人員能力不足

部分第三方服務(wù)機構既缺乏專(zhuān)業(yè)技能也不熟悉法律法規，但通過(guò)低價(jià)競爭、圍標串標等手段參與市場(chǎng)擾亂秩序；有的第三方機構不開(kāi)展現場(chǎng)核實(shí)，導致排污許可證填報信息“失實(shí)”；少數第三方機構受利益驅動(dòng)弄虛作假，主動(dòng)或被動(dòng)幫助排污企業(yè)“蒙混過(guò)關(guān)”。此外，從業(yè)人員的能力和水平也有待提升，高水平人才較為缺乏。

缺乏對排污許可第三方服務(wù)機構的激勵或約束機制

目前，排污許可第三方服務(wù)機構無(wú)需備案，輔助企業(yè)申領(lǐng)許可證或填寫(xiě)登記表也無(wú)需在排污許可管理平臺進(jìn)行基本信息留痕，監管存在“盲區”。缺乏針對第三方服務(wù)機構的有效管理手段，多數情況僅能以口頭教育、通報批評等方式，約束力非常有限，尚未形成有效的市場(chǎng)“優(yōu)勝劣汰”機制。

考慮到當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大背景以及排污許可第三方服務(wù)市場(chǎng)不成熟等，建議總體對第三方采取適度、合理和有限干預手段，針對不同管理對象，制定差異化管理策略。其中，將接受審批部門(mén)委托的第三方作為政府管理的重點(diǎn)，強化日常監管；針對接受企業(yè)委托的第三方，重點(diǎn)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )等作用進(jìn)行引導。

針對接受審批部門(mén)委托的第三方機構

一是制定標準合同推薦模板，規范第三方機構服務(wù)行為。聯(lián)合市場(chǎng)監管等部門(mén)制定標準合同推薦模板，不僅要明確服務(wù)內容、機構能力水平要求、責任邊界、監管要求、驗收標準及違約條款等，還應重點(diǎn)設置“限定”或“禁止”類(lèi)行為條款，如禁止第三方機構同時(shí)為政府和同一標段內企業(yè)提供排污許可服務(wù)，以及若多次出現審核質(zhì)量問(wèn)題或造成嚴重后果等情形，應酌情扣減履約保證金并追究責任等。

二是建立常態(tài)化抽查機制，嚴格第三方服務(wù)機構的監督評估。針對排污許可審核及質(zhì)量復核工作特點(diǎn)，建立審批部門(mén)常態(tài)化抽查機制，并引入外部專(zhuān)家參與不定期抽查等，綜合應用通報批評、退出機制、審計機制等，嚴格把關(guān)第三方服務(wù)質(zhì)量。

三是鼓勵地方應用信用管理手段，強化第三方服務(wù)機構管理。落實(shí)《排污許可管理條例》相關(guān)規定，對接受審批部門(mén)委托的排污許可第三方服務(wù)機構實(shí)施信用監管，鼓勵地方先行探索制定排污許可第三方機構信用評價(jià)指標體系，并實(shí)行動(dòng)態(tài)分類(lèi)分級管理。

四是推行排污許可服務(wù)承諾制，防范第三方服務(wù)廉政風(fēng)險。加強廉潔從業(yè)核查和監管，重點(diǎn)整治違規審批、私自“開(kāi)閘放水”等問(wèn)題。梳理排污許可第三方服務(wù)可能存在的廉政風(fēng)險點(diǎn)，要求第三方機構簽訂廉潔承諾書(shū)，抵制行賄受賄、以權謀私等不正當行為。

五是強化能力建設，建設高質(zhì)量排污許可技術(shù)支撐隊伍。定期組織專(zhuān)題培訓與交流，開(kāi)發(fā)排污許可管理、輔助環(huán)境執法監管等“云課程”，打造專(zhuān)業(yè)能力硬、服務(wù)質(zhì)量高的排污許可技術(shù)支撐隊伍。遴選和建設涵蓋國家、省級、市級三級專(zhuān)家信息的排污許可專(zhuān)家庫，充分發(fā)揮專(zhuān)家智庫力量在排污許可技術(shù)評估、咨詢(xún)和決策支持等方面作用。

針對接受企業(yè)委托的第三方機構

一是制定標準合同推薦模板，規范第三方機構服務(wù)行為。聯(lián)合市場(chǎng)監管等部門(mén)制定標準合同推薦模板，不僅要明確委托事項、權利義務(wù)、質(zhì)量標準、費用標準及違約責任等，還應重點(diǎn)細化權利責任條款，如明確第三方機構應當承擔的連帶責任、因單方過(guò)錯導致企業(yè)被立案查處等情形的賠償責任。

二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )學(xué)會(huì )引領(lǐng)作用，推動(dòng)排污許可服務(wù)行業(yè)自律。鼓勵行業(yè)協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )等社會(huì )組織，建立以行業(yè)自律公約、行業(yè)自律承諾為主要內容的規范引導機制，引導規范服務(wù)標準、從業(yè)行為等。積極開(kāi)展排污許可培訓，探索開(kāi)展以人員為核心的服務(wù)水平評估，并頒發(fā)服務(wù)能力或水平等級評價(jià)證書(shū)。

三是強化監管執法，壓實(shí)排污單位與第三方機構責任。指導幫扶基層嚴格依法依證執法，倒逼企業(yè)擇優(yōu)選擇第三方服務(wù)，促進(jìn)前端排污許可證質(zhì)量及證后管理水平提升。強化事中事后監管，嚴查證后執行階段弄虛作假行為，依法處罰或追究排污單位及第三方的法律責任，提升第三方服務(wù)質(zhì)量。

四是推動(dòng)信息公開(kāi)和社會(huì )監督，倒逼第三方服務(wù)機構不敢造假。一方面，要推行排污許可填報實(shí)名制，在全國排污許可管理平臺增加填報選項，要求企業(yè)自行或委托第三方申領(lǐng)排污許可證時(shí)，應填寫(xiě)填報機構名稱(chēng)、參與人員等基本信息，實(shí)現第三方機構信息可“溯源”；另一方面，要加大社會(huì )監督參與力度，將排污許可第三方機構弄虛作假納入生態(tài)環(huán)境違法行為有獎舉報范圍，對舉報重大違法線(xiàn)索給予重獎。同時(shí)，加大對違法違規機構曝光力度，促使第三方機構知敬畏、守規矩。

五是加強培育引導，推動(dòng)第三方服務(wù)行業(yè)水平提升。組織相關(guān)技術(shù)或研究機構編制排污許可權威教材，總結各行業(yè)通用的排污許可證合規性要求并形成指南，為排污單位、第三方機構提供參考。

（作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心）






轉自：中國排污許可